? ? 近年來，氣候變化及溫室氣體排放引起國際社會的普遍關(guān)注。去年底，德班世界氣候大會上，發(fā)達經(jīng)濟體和新興經(jīng)濟體在溫室氣體排放等方面劍拔弩張的畫面還歷歷在目。如何既維護本國發(fā)展權(quán)利，又維持全球氣候可持續(xù)發(fā)展成為擺在各國政府面前的一道難題。而對氣候變化立法不失為其中的一項重要措施。目前，全世界共有16個國家和地區(qū)針對氣候變化進行立法，其中有5個國家和地區(qū)進行專門立法。中國作為世界最大的發(fā)展中國家，在氣候變化立法方面也不斷做出各種努力。
日前，中國社會科學(xué)院法學(xué)所在北京發(fā)布了他們的研究成果《中華人民共和國氣候變化應(yīng)對法》(社科院項目組征求意見稿)。該意見稿就如何協(xié)調(diào)經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的關(guān)系，如何征收碳稅和進行碳交易，以及應(yīng)對國際貿(mào)易戰(zhàn)和氣候談判的壓力等方面提出了許多新的思路?！督?jīng)濟參考報》記者就以上社會廣泛關(guān)注的問題采訪了該項目組的首席研究專家、首都首屆十大杰出青年法學(xué)家、中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所教授常紀文。
氣候變化應(yīng)對立法是大勢所趨
《經(jīng)濟參考報》：我們知道作為世界最大的新興經(jīng)濟體，中國在溫室氣體排放領(lǐng)域的一舉一動都會引起國際社會的普遍關(guān)注。請您首先談?wù)勥@部意見稿的出臺與我國政府在應(yīng)對氣候變化方面的努力有哪些關(guān)系？其立法的必要性體現(xiàn)在哪里？
常紀文：中國作為世界上最大的發(fā)展中國家，也是溫室氣體排放最大的發(fā)展中國家。它和世界上最大的發(fā)達國家美國一樣，溫室氣體的排放控制勢必為各國所共同關(guān)注。中國的排放控制政策，在全球氣候總體持續(xù)暖化的今天，應(yīng)當是制度化和一貫的。因此，在法治的年代，必須加強法律和制度建設(shè)，予以規(guī)范化解決。
氣候變化應(yīng)對既是中國的挑戰(zhàn)，也是中國的發(fā)展機遇。如果立法借鑒其他國家應(yīng)對氣候變化的經(jīng)驗，將為中國克服挑戰(zhàn)，把握機遇，促進中國經(jīng)濟和社會可持續(xù)發(fā)展，提供良好的契機。國務(wù)院2007年頒布了《氣候變化應(yīng)對國家方案》，國家“十二五”規(guī)劃設(shè)置了氣候變化應(yīng)對的這些篇章，有關(guān)部門和省級政府也發(fā)布了應(yīng)對氣候變化的計劃，但是這些部署沒有上升到法律的層面，缺乏制度性、程序性和長期規(guī)范性，因此需要做進一步的工作，把這些部署納入法律調(diào)整的范圍。
中國制定氣候變化的法律或者法律文件，將為提升中國的國際形象，促進中國低碳經(jīng)濟的發(fā)展，減少能源消耗，起非常重要的作用。全國人民代表大會常務(wù)委員會于2008年8月頒布了《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于積極應(yīng)對氣候變化的決議》。按照中國的立法慣例，該決議具有臨時性，等條件成熟后，后續(xù)應(yīng)當有正式的立法跟進，對該決議的精神予以落實和發(fā)展。
《經(jīng)濟參考報》：目前，中國已有一些與應(yīng)對氣候變化相關(guān)的法律，如《大氣污染防治法》、《可再生能源法》、《節(jié)約能源法》、《清潔生產(chǎn)促進法》、《循環(huán)經(jīng)濟促進法》、《森林法》等，那么，我國為什么還要制定這樣一部《氣候變化應(yīng)對法》？您認為，《氣候變化應(yīng)對法》與上述法律之間有哪些區(qū)別和聯(lián)系？
常紀文：目前，《大氣污染防治法》正在修訂，由于氧化亞氮、全氟碳化物、碳黑等溫室氣體也屬于大氣污染物質(zhì)，按照氣候變化與大氣污染防治措施的相關(guān)性和環(huán)境立法的協(xié)調(diào)化要求，其防治或多或少地涉及氣候變化的應(yīng)對。但是《大氣污染防治法》的立法目的主要為大氣污染防治，因而不可能太多地涉及氣候變化應(yīng)對的內(nèi)容。同樣地，中國正在制定的《能源法》以及正在實施的《節(jié)約能源法》、《可再生能源法》，雖然與氣候變化應(yīng)對密切有關(guān)，但也由于立法目的具有局限性，它們關(guān)于氣候變化應(yīng)對的規(guī)定，也只局限于能源利用、低碳經(jīng)濟發(fā)展等方面，對于氣候變化的基本原則、政策和適應(yīng)問題，涉及不足。
基于此，各方面目前已經(jīng)形成共識，即制定《氣候變化應(yīng)對法》，通過法律明確國家應(yīng)對氣候變化的基本方針、基本原則、基本政策，建立完善的管理體制、法律制度、保障機制、法律責(zé)任，協(xié)調(diào)《大氣污染防治法》、《能源法》、《節(jié)約能源法》、《可再生能源法》等法律中與氣候變化相關(guān)的規(guī)定，形成相對完整的氣候變化應(yīng)對法律規(guī)范體系。
應(yīng)對氣候變化須國內(nèi)努力與國際合作相結(jié)合
《經(jīng)濟參考報》：我們知道全面、現(xiàn)實、可操作和前瞻性是對立法的基本要求。項目組在研究和起草意見稿的過程中如何兼顧這幾個方面？
常紀文：氣候變化應(yīng)對法不僅要考慮中國的實際情況，還要考慮國際合作的現(xiàn)實需要，適當借鑒國外成熟的作法。既要保護國家利益，促進中國經(jīng)濟與社會的可持續(xù)發(fā)展，也要促進氣候變化國際合作。
為此，建議稿在研究和起草中，考慮了中國的溫室氣體排放控制現(xiàn)狀和經(jīng)濟、科技保障水平，響應(yīng)了中國經(jīng)濟和社會發(fā)展各方面的立法需求與期望，參考了中國氣候變化行政監(jiān)督管理的現(xiàn)狀，結(jié)合了氣候變化應(yīng)對的“十二五”規(guī)劃措施以及有關(guān)法律法規(guī)的要求，顧及了中國締結(jié)和參加的國際條約的要求。
中國應(yīng)對氣候變化須走國內(nèi)努力和國際合作相結(jié)合的路子。但是國際合作應(yīng)堅持一定的原則。我國作為發(fā)展中國家，理應(yīng)在堅持國際合作原則的同時，堅持共同但有區(qū)別責(zé)任的原則。堅持共同但有區(qū)別責(zé)任的原則是中國開展國際合作、履行應(yīng)對氣候變化國際承諾的前提條件。
建議稿中的新思路新亮點
《經(jīng)濟參考報》：通讀過這部意見稿后，我們發(fā)現(xiàn)里面涉及了許多社會廣泛關(guān)注的問題，比如征收碳稅、進行碳交易，面對來自外部的貿(mào)易保護主義和氣候談判壓力該如何應(yīng)對等等。您能詳細介紹一下都有哪些亮點值得特別關(guān)注。
常紀文：這個意見稿一共有十章115條。我認為可以總結(jié)出十個亮點。
總量控制制度、低碳標準和交易制度
建議稿在總則中提出總量控制制度、低碳標準和交易制度，這充分考慮了中國企業(yè)發(fā)展水平不平衡的實際情況。其中指出，國家對能源開采和利用實行總量控制制度。國家建立溫室氣體排放配額交易和企業(yè)內(nèi)部減增掛鉤制度，鼓勵重點排放單位節(jié)能減排，將節(jié)余的排放配額上市交易。
政府責(zé)任制度
建議稿提出政府責(zé)任制，國家實行氣候變化應(yīng)對目標責(zé)任制和考核制度，將區(qū)域減排情況、單位G?D?P能效作為對地方人民政府及其主要負責(zé)人考核評價的重要內(nèi)容。
豁免排放配額
我們提出豁免排放份額措施，除了屬于大氣污染物質(zhì)的溫室氣體外，國家對排放溫室氣體的重點單位經(jīng)核定免費給予豁免排放配額?；砻馀漕~的核定應(yīng)當參考同行業(yè)的平均排放強度和水平進行。獲得豁免排放配額的是排放溫室氣體的重點單位。此類重點單位主要有電廠、化工廠、冶煉廠等等高耗能企業(yè)，這些重點企業(yè)進行生產(chǎn)活動時會得到一定的豁免排放份額，如果企業(yè)的生產(chǎn)技術(shù)達標，溫室氣體的排放量在正常值之內(nèi)，配額就是免費的。反之如果企業(yè)技術(shù)不過關(guān)，超標排放，就要購買排放配額。以此鼓勵企業(yè)改進技術(shù)，減少排放。
銷售環(huán)節(jié)征收碳稅
燃料燃燒是排放溫室氣體的重要來源，有必要從源頭采取經(jīng)濟措施加以控制，如何科學(xué)、合理、公平地征收碳稅是一個難題。對此，我們建議，國家對溫室氣體排放實行排污收費或者征收碳稅制度，凡是購買或者消費煤炭、石油、天然氣、酒精等燃料或者電力的，都應(yīng)當繳納碳稅。碳稅選在銷售環(huán)節(jié)征收，按照每噸燃料和每度電計征，最終由購買或者消費承擔(dān)。碳稅征收后繳入氣候變化應(yīng)對政府基金。水力發(fā)電、核能發(fā)電和其他清潔能源發(fā)電，應(yīng)當享受氣候變化應(yīng)對政府基金的補貼。
重復(fù)拆遷征收能源浪費稅
對于氣候變化的減緩措施，我們提出公共場所夏天降溫調(diào)控的溫度不得低于26度，冬天增溫調(diào)控的溫度不得高于20度?，F(xiàn)在很多城市重復(fù)拆遷造成能源浪費，所以我們認為，拆除仍然處于使用年限的建筑并在原址新建建筑的，應(yīng)當繳納資源和能源浪費稅。
區(qū)域補償機制和補助機制
在自然環(huán)境應(yīng)對氣候變化方面，我們提出國家建立氣候變化應(yīng)對區(qū)域補償機制，對青藏高原等具有特殊氣候保護意義的地區(qū)開展生態(tài)保護與建設(shè)、提高資金補償，針對因氣候變化受災(zāi)地區(qū)給予資金補助。這樣有利于保護青藏高原多樣性氣候。我們建議，國家和地方各級人民政府設(shè)立氣候變化應(yīng)對政府基金以及社會發(fā)起設(shè)立氣候變化應(yīng)對民間基金。
提出市場準入制度
建議稿還提出發(fā)揮市場機制作用，建立市場準入制度，并在北京、天津、上海等城市建立跨省、自治區(qū)、直轄市的區(qū)域交易平臺。我們提出，新建、改建、擴建的重點項目在可行性論證階段，應(yīng)當委托有資質(zhì)的機構(gòu)開展溫室氣體減排預(yù)評估，報當?shù)匕l(fā)展與改革部門和環(huán)境保護行政主管部門共同審批。未獲審批的，發(fā)展與改革部門不得立項，國土資源部門不得審批土地，環(huán)保部門不得審批排污指標，供水部門不得供水，電力部門不得供電，信貸企業(yè)不得貸款。
對外反制措施
針對目前一些國家對中國民航業(yè)、海運業(yè)征收碳稅的不合理做法，我們提出了保護國家利益的對外反制措施，指出我國反對借應(yīng)對氣候變化的名義實施任何形式的貿(mào)易保護行動。其他國家和國際組織借氣候變化應(yīng)對的名義，對中國企業(yè)采取單邊稅收措施等貿(mào)易保護措施，或者對入境、過境中國民航班機、輪船采取單邊措施征收碳稅或者類似稅費的，中國政府有權(quán)根據(jù)本國的實際情況采取反制措施。
信貸支持
在投資與信貸保障方面，我們提出，對于縣級以上人民政府在制定和實施投資計劃時，應(yīng)當將節(jié)能、節(jié)水、減排等項目列為重點投資領(lǐng)域。對符合國家產(chǎn)業(yè)政策的節(jié)能、節(jié)水、減排等項目，金融機構(gòu)應(yīng)當給予優(yōu)先貸款等信貸支持，并積極提供配套金融服務(wù)。
雙罰措施
針對國家機關(guān)工作人員的違法行為，建議稿規(guī)定了行政處分的措施；對于未完成目標考核責(zé)任的地方政府，規(guī)定了對其主要負責(zé)人依法予以處分的法律責(zé)任；針對區(qū)域和企業(yè)集團爭先上馬高耗能項目的傾向，設(shè)立了區(qū)域和企業(yè)集團限制審批等限制措施，保證區(qū)域和企業(yè)集團溫室氣體排放總量得到控制；對于企事業(yè)單位在接受檢查時弄虛作假或者拒絕接受檢查，也規(guī)定了具體的行政處罰措施。
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